备受瞩目的联合国世界地理信息大会将于本月19日—21日在浙江德清举行，测绘地理信息产业作为新兴的国家战略性产业马上要迎来发展的高峰期，未来的十年将是一个快速发展的测绘地理信息时代。

目前测绘地理信息产业产值和从业人数逐年递增，形势喜人。同时，注册测绘师制度也将在2020年迎来正式执业的日子，每位注册测绘师都为自己深爱的行业蓬勃发展而欢欣鼓舞，为辛辛苦苦拿到的执业资格证书感到自豪和荣耀，激情万丈地准备开始行使执业权利，投入到行业建设中来。

此时正值自然资源部开展测绘资质和注册测绘师制度调研活动，其间讨论了注册测绘师的意义，和如何有效推进的问题，作为一个有责任感的注册测绘师，有义务阐述一下自己的观点和建议，如能为注册测绘师制度顺利实施尽到微薄之力，本人将十分欣慰。

一，建立注册测绘师执业制度的必要性

地理空间信息成果反映了国家疆域，涉及到民生和国家安全，具有明显的主权性和法律性，责任大，专业技术性强，关系到国家和人民的公共利益。测绘成果的质量与国家经济建设和人民群众日常生活息息相关。

国家对从事测绘活动的专业技术人员，实行职业准入制度，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划。执业资格指从事责任较大、社会通用性强、关系公共利益的专业技术性工作应具备的学识、技术和能力的准入标准，准予测绘执业资格是一项行政许可，测绘执业资格的对象是测绘专业技术人员。

建立注册测绘师执业制度的必要性主要有以下几点：

（1）测绘是一项专业性很强的技术工作，需要专业技术人员有一定的理论和实践知识，并熟悉测绘法律法规。通过推行测绘执业资格制度，经过注册测绘师的培训和考试，有利于提高测绘专业技术人员的素养，选拔行业人才，从而提高测绘地理信息产品质量。

（2）测绘市场体制的建立，要求行业管理从现有的单位资质管理为主逐步过渡到以个人资格管理为主的轨道上。测绘执业资格制度建立后，逐步推行单位资质管理与个人执业资格管理相结合的市场准入管理机制，通过注册测绘师执业来提高测绘产品质量，把测绘地信项目质量责任落实到人，形成约束，有效规范测绘市场秩序，促进行业管理体制改革。

（3）通过开展测绘师国际互认，为我国专业技术人员走向国际市场创造条件，有利于同国际测绘市场接轨。

（4）注册测绘师有法可依。《测绘法》已经于2017年修订实施，其中第三十条明文规定了注册测绘师的准入资格，人社部也公布了国家职业资格目录清单把注册测绘师列为36项准入类专业技术人员职业资格之一，这些都为注册测绘师制度的顺利实施提供了有力的保障。

（5）准入类职业资格具有稀缺性。行政审批制度改革（简政放权）是我国转变政府职能的重大举措，设定行政许可应遵循精简、统一、效能的原则从严控制，一般不再新设行政许可，并尽量减少不必要的行政许可事项。注册测绘师准入资格得到保留可以说非常不容易，应珍惜，若取消，以后要重新设置就难上加难了。

从2002年《测绘法》规定实施测绘师制度开始，这个制度走到这一步实属不易，开弓没有回头箭，注册测绘师制度的持续推进和及时落实已属必然。行业主管部门、用人企业、注册测绘师必须统一思想，用力方向一致，协同建设测绘师制度，让它能正常流畅的运行起来。在制度上加以保证，在思想上提高重视，大刀阔斧地展开试点。

二，目前注册测绘师制度的现状和问题

2014年7月9日，国家测绘地理信息局发布了《测绘师执业管理办法（试行）》，并于2015年1月1日实施，制定了测绘师的执业办法，并规定了甲、乙级测绘资质单位出具测绘产品必须有测绘师签章，技术和质量关键岗位必须由测绘师担任，丙、丁级延后到2018年1月1日实施。

有人说注册测绘师对行业没有实质用处，仅仅卡住企业测绘资质，增加企业负担，给证书挂靠者带来利益。一定程度上这个观点反映了注册测绘师制度现状，到目前为止，对于测绘资质甲、乙级企业来说，注册测绘师确是负担，并没有带来多少好处。对于这个问题的对错，以下从三方面进行剖析。

（1）目前测绘师执业没有如期落实，导致问题片面化

按照注册测绘师执业管理办法规定，从2015年1月1日始，甲、乙级企业已要求签字盖章，也就是说其实执业制度早已经开始。但到目前为止，注册测绘师执业签章制度并没如期展开，注册测绘师还停留在政策研讨阶段，不得不说制度推进力度较弱。

不如期推进注册测绘师制度，一定程度上会动摇注册测绘师和用人单位对制度的信心。注册测绘师制度是个新事物，开展过程中必然有坎坷和曲折，测绘资质单位没有看到行业主管部门的决心就不会进行注册测绘师人才储备，严重影响制度正常运行。行业主管部门应保持主管部门权威性，维护公信力，言出必行，行之必果，统一思想，坚定方向，传达决心，以免为今后的测绘执业监管埋下隐患。

（2）注册测绘师制度的落实是一项系统性工程

注册测绘师制度核心是职业准入，如不从执业角度切入，只看到资质挂钩需求，会得出注册测绘师无用论的片面结论。注册测绘师制度应进行上层设计规划，统筹落实，积极推进，开展试点，并用挂钩测绘资质优化测绘师岗位配置，考察执业人数对测绘师制度满足性，宣传注册测绘师制度的优越性、必要性和紧迫性，使各项工作形成有机体有条不紊地开展，以保证注册测绘师制度的顺利实施。

（3）引进或培养测绘师费用对企业不是负担，而是一项技术投资

毫无疑问，从长远来说，注册测绘师制度的实行必将改变整个行业，带来产业改革红利，促进测绘事业发展。给企业带来的负担实际上是企业本应进行的人才投资和技术投资，无论对测绘企业本身还是对整个测绘地理信息产业，人才是企业发展的核心资源，对人才的投入必不可少。

综上所述，注册测绘师作为一项新兴制度，往前走并不容易，但必须先起步，坚定走下去。困难是短期的，转型是中期的，带来的利益是长期的。

三，挂钩测绘资质系统的必要性

注册测绘师是否需要挂钩资质系统，分为以下三点叙述。

（1）注册测绘师挂钩测绘资质是《测绘法》的要求

《测绘法》规定，测绘资质企业应具有专业技术人员（执业人员）。

（2）注册测绘师挂钩资质系统是注册测绘师执业实行的必要前置步骤

挂钩资质系统强制性地要求测绘单位满足测绘师人数，保证了执业实施的最低人员要求。

（3）注册测绘师挂钩资质系统有利于测绘资质企业重视注册测绘师制度

注册测绘师挂钩资质系统有利于测绘资质企业重视注册测绘师制度，并积极配置执业资源，以避免测绘资质企业因不重视注册测绘师制度导致误判使未来无法达到执业要求。

四，注册测绘师制度挂钩资质系统的困难

截止2017年，注册测绘师总人数超过了16000人，注册测绘师总人数上已经满足测绘资质规定的人数有余。但现实是要满足现有甲乙级测绘资质单位的人数需求尚有困难，局部缺口依然较大。注册测绘师配置缺口的产生主要是因为分布不均匀所致，而非绝对数量不足。以下列出几个主要原因以供参考。

（1）测绘行业集中度低，浪费注册测绘师资源。

据国统字〔2011〕75号规定，未列明行业从业人员大于300为大型企业，大于100人为中型企业，100人以下为小型企业。2014年测绘资质分级标准规定，测绘行业最大的等级甲级资质企业人数达到60人即可，可见目前全行业绝大部分企业属于小微型企业。

测绘企业规模小，数量却不少，到2019年，企业数将达到约20000家，其中绝大部分属于微小型。测绘企业可以说是多而不强，资源分散，直接导致注册测绘师无法充分分配，浪费执业资源。如一个乙级企业，若其年产值500万，则一个注册测绘师只能执业上限250万的测绘项目，存在执业资源浪费现象。将来要全行业实施执业制度，可以预见丙、丁级测绘单位将严重浪费执业资源。

（2）区域经济不平衡，注册测绘师缺口集中在西部。

测绘地理信息企业具有明显的区域特征，地方保护主义色彩显著，市场化程度低，地方企业规模小实力弱，不思进取，小农经济意识严重。西部地区相对落后，人才少，但测绘企业不少，各自守着一亩三分地，产业跨域整合无从展开，测绘师区域配置呈现明显的东多西少格局。

（3）行业开放性不够，注册测绘师囤积于个别相对垄断企业。

每个地市都有个别的测绘企业依靠他们相对垄断优势，用“不缺钱”来掌握相当大一部分注册测绘师资源。一则垄断企业本身具有人才优势，有着高学历员工，辅之以优秀的注册测绘师考试条件，考试通过率远高于其他企业。二则垄断企业可以轻易获取注册测绘师人才，与其他企业争利。这种现象非常严重，甚至个别企业注册测绘师数超过百位。一个100名测绘师的企业将直接导致几十个甲级或乙级企业降级。

（4）注册测绘师流动性不足。

测绘地理信息行业以事业单位为主要力量，占据了大部分市场资源，民营企业蜷缩于一角。注册测绘师严重囤积在个别单位，人才自由流动受阻。

（5）传统测绘门槛低，无序竞争。

除了垄断性的企业握有优质的测绘项目外，其他传统测绘单位处于短兵相接，刀刀见血的低价低质竞争中。在局部区域，测绘产业甚至已经沦为劳动密集型产业。认识一位测绘老板，建筑工人出身，半路出家，自己兼任出纳、总工、司机、操作员、绘图员，十岁的儿子做记录员，70岁的老父跑尺。这是对测绘地理信息产业的一个讽刺，也是一种无奈。

招标价甚至低于两成，1元低于成本投标也屡见不鲜，整体上市场处于无序状态，企业利润微薄，只能保证最低的盈利预期，严重阻碍了企业对人才的需求，影响了注册测绘师的引进动力。

（6）测绘产品不注重质量，偷工减料，劣币驱良币。

企业利润微薄，无限压缩成本，一些缺乏基本竞争条件的小企业进入了市场，导致测绘产品质量逐年下降。产品缺乏技术含量，同质化严重，甲级企业与丁级企业以低价搏杀，不牺牲质量，就被挤出市场，导致劣币驱良币。测绘产品不重视标准化管理，设计方案、质量文件、技术总结缺失，技术设计书流于形式。技术文件的缺失直接导致注册测绘师执业缺少了土壤，成了摆设。由于没有质量压力，测绘企业不重视人才，也不重视注册测绘师培养和引进，只重视廉价劳动力，很多企业只愿意招收高职实习生，导致行业内技术水平难以提高。

五，解决目前测绘师制度困境的办法

（1）大方针上，往前推进，树立建设注册测绘师制度的信心

行业主管部门应考虑实施细节，充分认识制度实施的困难，统一认识，坚定方向，以改革者的决心大胆往前走。引导全行业群策同力推进制度，共同建设注册测绘师制度。持续加大对注册测绘师的宣传，开展各项活动，对测绘资质企业进行引导。

（2）制度上，依法管理注册测绘师

细化设计和规划，科学统筹不误判，分步实施。建设完善的测绘师法规保障，建设测绘师各项保证措施，为注册测绘师制度的依法实施建立完善的体系基础，做到依法监管。

（3）监管上，管放结合，健康的市场是注册测绘师制度的基础

为了响应国务院简政放权，万众创业号召，积极引导有实力、有条件的市场主体加入到测绘行业建设中来。

同时不能只放不管，管放结合，缺一不可。转变政府职能，加强事中、事后监管，对于违反市场规则的主体应强力整治，遏制不正当竞争，加大处罚力度。加强资质监管，加强执业监管，加强测绘成果质量监管，加强市场行为监管。一个健康的测绘行业是测绘师制度可以正常运转的基本条件，反过来一个运转正常的注册测绘师制度也可以促进行业的发展。

（4）打破垄断，引导改制，解决注册测绘师分配不均，促成人才流动

要改变注册测绘师分布不均匀的问题，不能回避测绘行业市场化不够的问题。不逐渐打破市场垄断和区域壁垒，促成公平市场竞争，注册测绘师的配置必然难以平衡，注册测绘师的大规模流动也无从谈起。引导事业单位加快改制，把公益性事业单位与市场性单位隔离，清理红顶中介，激发市场和人才活力，也是产业健康发展的要求。

（5）引导兼并重组，做大做强企业，使注册测绘师能充分执业

前已述，注册测绘师配置人数不满足要求，另外一个极其重要的因素是行业集中度过低，导致注册测绘师无法充分执业，造成执业资源浪费。万众创业的核心是让更多有生命力的创业者能在市场上成长，同时，不合格的创业者市场退出机制也应同步建设，产业的壮大不是以企业绝对数量为指标，应鼓励企业进行重组，做大做强。好的企业应该拥有更多注册测绘师，不良企业、僵尸企业应退出市场，或重组整顿，提高产业集中度是未来几年测绘行业的重要任务。同时对传统测绘企业进行引导和清理，淘汰落后产能，引导转型升级，对市场资源重配、洗牌，引导更多资源进入新兴的3S模块。

（6）建立质量验收体系，强化测绘产品质量控制，发挥注册测绘师特长

测绘地理信息产品质量检查验收制度没有得到很好地贯彻和实施，业内普遍缺少专业人员验收环节，没有专业的第三方受托验收机构，质量验收第三方委托制度没有建立。质量检查重任落在少数几个省级质量检查单位肩上，导致测绘成果质量缺少把关，测绘项目普遍缺少方案设计，质量控制措施，个别微小企业甚至没有配备专职的质量检查人员，测绘产品标准化程度低。

由于做得好、坏一个样，测绘企业牺牲质量换取压缩成本现象普遍，进入一个恶性循环。行业质量管理体系不完善，加大了测绘行业主管部门的管理压力。质检机构是中介组织，应改变质量管理思路，走市场化道路，建立市场化的第三方质量验收制度。

（7）降低挂钩测绘资质标准，分步实施测绘师制度

目前挂钩资质平台注册测绘师人数达不到要求，可以尝试分区域，分资质等级，规定不同的注册测绘师人数要求，适当降低标准落实注册测绘师挂钩测绘资质制度。如东部有条件省份可以如期先执行，西部省份可降低要求实行；也可以甲级资质单位先执行，乙级单位延期执行。相比挂钩延期执行有几个好处，如下：

首先，避免造成行业主管部门给人朝令夕改，有法不依的印象，动摇注册测绘师制度和行业管理信用的根基。

其次，制度若先实行起来，可以避免给资质单位造成测绘师制度执行不起来的错觉，导致下一个执行时间节点又出现同样问题，则注册测绘师制度可能会无法落实而流产。

再次，可以通过一些暂时性调剂措施，如各省测绘局直属单位可以互相调剂注册测绘师，或通过地方测绘行业主管部门引导测绘师暂时流动，让资质系统先满足要求如期运转，最大限度避免出现政策大幅波动。

第四，降低要求先执行挂钩资质，相当于一次演习，促成人才流动，为未来的全面正式施行提供经验窗口。

（8）建立测绘版的四库一平台，为注册测绘师执业鉴奠定基础，杜绝挂章行为

测绘项目库、注册测绘师库、企业库、信用库统一，是注册测绘师正常执业管理的基础，应抓紧建设。同时四库一平台的建设成功可以极大程度上规范测绘师的执业行为，杜绝注册测绘师挂章，防止测绘产品质量失控现象的发生。

（9）开展注册测绘师制度试点，全面落实执业制度，是注册测绘师的根本核心问题

注册测绘师制度的核心是执业盖章，保证测绘成果质量，承担终生的责任。可以参照其他行业的经验，建立执业办法。马上展开试点，可以先在甲级单位先落实执业签章制度，为注册测绘师制度的全面铺开提供基础。在执业推进后，应以市场去配置注册测绘师，让注册测绘师与企业进行双向选择，逐渐改变用资质挂钩强制性规定注册测绘师人数的做法。完善产品验收体系，用注册测绘师执业保证产品质量来配置岗位，让企业优胜劣汰，企业强则吸引注册测绘师，企业弱则退出市场。使产业进入一个良性循环的过程，迎来大发展。

探索注册测绘师相关配套制度，如执业保险制度，注册测绘师信用制度，把成果责任落在注册测绘师身上，加大执业责任，使产品质量得到提高，同时让测绘专业技术人员的待遇改观，权责统一。

（10）探索测绘师执业事务所制度

大力探索注册测绘师事务所制度，推出注册测绘师事务所试点，制定事务所管理办法，为今后的测绘市场监管提供思路。

用无限责任的事务所来承担测绘质量管理重任，展开第三方验收体制探索，并实行测绘监理制度。建立第三方验收体系，让市场管理质量，分担管理部门质量监管责任。另外事务所可以考虑开展兼职执业业务，达到执业效率最大化，成为执业市场的强力补充，解决一些企业执业能力不足问题。

在2019年测绘分级标准中应制定注册测绘师事务所的准入方法，明确注册测绘师事务所的资质管理规定，排除试点的法律障碍。鼓励有条件的实体开展试点。

（11）分专业研究执业具体办法

测绘地信行业是国家的基础性产业，门类多，专业杂，难以在全行业一刀切实施执业制度。比如，在不动产领域执业盖章比较容易实施，但在地信软件开发领域难以落实注册测绘师制度。

这就要求必须研究各个测绘子专业的特点，分别实施执业制度。

可以现在容易实施的领域先开展注册测绘师执业试点，以点带面，以用促建。目前多测合一改革正在各个省市铺开，注册测绘师应在这个领域先实施执业盖章制度，其他领域在其后分步展开。

六，改良测绘师考试，提高测绘师含金量

（1）有声音认为，注册测绘师年纪轻，经验不足，会考试，不能胜任执业活动，无法替代年纪较大，经验丰富的高工。主管部门应充分信任注册测绘师，制定合理的执业制度来规范执业行为，注册测绘师是可以胜任执业活动的，理由如下：

首先，注册测绘师是考出来的，虽然不一定代表了实际水平，但起码经过了严格学习；

其次，真有水平的优秀高工完全能拿到注册测绘师证书；

再次，测绘行业的未来在于地信，3S，知识更新非常快，相对年轻的注册测绘师更容易适应大测绘的要求。

（2）目前注册测绘师考试存在的问题

首先，注册测绘师考试知识点守旧，现势性差，偏向传统测绘，很少涉及前沿内容，一定程度上脱离了行业发展的趋势。

其次，目前注册测绘师考试关键性基础理论内容稀少，关于注册测绘师实际执业的内容也不足，题目机械、不灵活，出题水平不高。相当多外行业的考生取得了证书，这部分人将来不会去执业，造成注册测绘师人数含水分，对预判注册测绘师执业力量不利。

再次，注册测绘师考试历经多年，仍然不成熟，考试风格缺乏连续性。近两年考试采取了控制主观题来达到控制通过率的目的，使考试走偏严重，测绘案例分析改分不严谨，严重影响了注册测绘师的含金量，对今后发展相当不利。

第四，目前注册测绘师配置不能满足资质系统要求，若考试没有原则的降低难度，粗暴简单地大量增加通过率来达到虚幻的表面要求，将十分不可取。因为注册测绘师执业的水平是刚需，要求注册测绘师必须有一定技术标准才能承担执业责任，如技术能力不足，即使人数再多也是毫无意义。对注册测绘师配置人数的调整应该依靠市场和行业改革，推进企业兼并，加强事中监管，推出注册测绘师事务所制度，以达到注册测绘师充分执业的目的来解决。

（3）对注册测绘师考试的建议

首先，建议注册测绘师考试修订大纲，增加未来注册测绘师执业应该熟悉的内容。

其次，强化出题人团队稳定性，邀请经验丰富，对注册测绘师有丰富经验的人才参与出题，提高出题人管理，提高出题质量，平衡三科难度。不要为了通过率无原则的牺牲试题质量。

再次，建议每个科目增加部分选做题，使大测绘各专业能各取所需。